戰事總體較為順利。黑旗軍攻佔了南寧府、太平府境內的主要城池，佔據了崑崙關、鎮南關等重要關隘，完成了第一階段作戰目標。
很多前線將士受到鼓舞，寫信給總司令部，主張擴大戰局，打入南寧府、太平府相鄰的思恩府、鎮安府。
楊烜審時度勢，嚴令前線將士不得孟浪，不得違反作戰計劃擅自擴大戰事。他很清楚，當下最重要的不是擴大地盤，而是抓緊實施“均田免賦”。
於是，黑旗軍開始轉入第二階段作戰：清剿不肯投降的地主團練、土匪等武裝；建立府、縣、鄉三級軍政府。
與滿清一樣，楊烜決定在地方上實行四級建制。只不過，滿清實施省、道、府、縣四級建制，軍政府則實行省、府、縣、鄉四級建制。
軍政府立志精簡高效，故取消道一級建制；立志建強基層政權，故在縣以下增設一級建制。華夏自古都有“皇權不下鄉”的傳統，軍政府此舉，第一次把政權觸角伸向了鄉鎮。
所謂軍政府，顧名思義，乃是由黑旗軍主導建立的政府。黑旗軍陸師人馬較眾，軍政府主要由陸師負責籌建。水師專業性強，機動靈活，成為總司令部的得力助手。
楊烜一直留在南寧，牽頭籌建暨南軍政府。
8月中旬，暨南軍政府各部門初步建成，開始步入正軌。楊烜開始籌劃另一件大事：均田免賦。
均田免賦，通俗來講，就是把地主的土地平分給農民，對農業實行固定稅率。
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這並非是黑旗軍的創舉。實際上，歷朝歷代開國之初，都實行過一定程度的均田免賦，藉此爭取農民的支援。
譬如，隋唐時期實行“均田制”，將無主土地收歸國有，然後租借給農民，農民死後再收歸國有，重新租借給別的農民。後來，國家掌握的土地越來越少，“均田制”無田可分，難以為繼。
清朝得國不正，初期“圈地、投充、逃人”三大弊政流毒甚廣，一開始便面臨嚴重的土地兼併問題。
圈地是指將漢人土地圈給滿州貴州、旗人。
投充便是把被圈地的失地漢人投入旗人門下，充任奴僕，為旗人耕作土地。
逃人是指被奴役的漢人從旗人門下逃亡的現象。
可以說，清朝從一開始，便面臨著棘手的民族矛盾、土地兼併問題。
為了解決土地兼併問題，雍正皇帝強力推行“攤丁入畝”和“官民一體當差納糧”。
“官民一體當差納糧”取消了官紳免稅的特權，受到官紳抑制，連雍正這樣的鐵腕皇帝也只得將其廢除。
倒是“攤丁入畝”政策，緩解了土地兼併問題。“攤丁入畝”是指取消人頭稅，將以人頭計稅，改為以田畝計稅。該政策有利於減輕無地少地農民的賦稅，可以從地主手中收取更多賦稅。
加上紅薯、玉米、土豆等高產農作物在華夏逐漸普及，清朝人口暴增。至十九世紀中葉，華夏總人口已達四億多人。
但“生齒日繁，而地不加廣”，四億人口絕大多數處於貧困狀態。到了咸豐年間，土地兼併問題日益嚴重，百姓生活極其困苦。
按照《清實錄》記載，1851年廣西有人口782萬人，人均耕地1.1畝，遠低於全國1.78畝的平均數。當時南方氣候處於小冰河期，自然災害不斷，廣西的百姓走投無路，只得舉旗造反。
暨南軍政府要想行穩致遠，必須得到廣大百姓的擁護、支援。這其中的關鍵就是實施“均田免賦”政策，把地主的土地分給無地少地的農民。
但此事急不得，需要調配大量的人手，需要周密計劃，周密部署，周密實施。
與此同時，黑旗軍需要軍費，軍政府剛剛建立，到處都是花錢的地方。楊烜只得下令暫時“著佃交糧”，作為實施“均田免賦”前的變通之舉。
所謂“著佃交糧”，指軍政府直接向佃農徵收糧賦，不再經地主之手。這一政策繞過了地主剝削，既能減輕佃農負擔，又能使軍政府收取到大量糧賦。
與之相對，華夏傳統賦稅制度是“輸租納糧”，即佃農交租給地主，地主交賦稅於國家。簡單來講，就是“業主完糧、佃戶交租”。
在“輸租納糧”制度下，廣西佃農向地主交租比例高達六七成，佃農負擔極重。為防止佃農逃亡、造反，地主還想出“押租”等名目，預徵未來數年的田租。
